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满分100分时限150分钟
一、注意事项
1．《申论》考试，与传统作文考试不同，是对分析驾驭材料的能力与对表达能力并重的考试。
2．作答参考时限：阅读材料40分钟，作答110分钟。
3．仔细阅读给定的资料，按照后面提出的“申论要求”依次作答。
二、资料
以下是中央电视台经济频道《经济半小时》栏目2004年5月8日的节目文档：
承包商杨永明与体彩中心
前一段时间闹得沸沸扬扬的西安宝马彩票事件，最近有了突破性的进展。我们栏目在4月11日曾经率先披露了这次彩票中有承包商介入彩票销售。如今这位名叫杨永明的承包商，由于在彩票销售过程中，存在造假行为，已经被西安警方拘捕。而在此前，杨永明在接受我们记者采访的时候，还信誓旦旦地表示，他可用人格做担保，没有做假。
杨永明：“拿我的人格做担保，我在这里面没有任何做假做弊的行为。”
真的假不了，假的也真不了，在法律面前，用人格担保是苍白的，事实才最有说服力。
由于涉嫌做假，杨永明目前已被西安市警方刑事拘留。现在我们再来简单回顾一下这次事件的情况。
3月23日，西安小伙刘亮拿着一张图案为草花K的特等奖彩票，在西安市五路口的彩票销售现场抽中了一辆宝马轿车。但没想到两天之后，他被告之彩票是假的。
陕西省西安市体彩中心主任樊宏说：“从这次事件来看，就是刘亮持的假彩票来领的奖。”
而刘亮说：“彩票中心有个别人调包，或者制假。”
我们的记者在调查中发现，假彩票风波所涉及的其实并非只是彩票中心和刘亮两方当事人，还有一个重要的第三方，那就是这次彩票的承包商杨永明。
记者：“刘亮的那张票，最后是由谁在保管?”
陕西省体彩中心发行部副部长吴燕华：“是由杨永明。”
杨永明多年来一直在陕西的即开型彩票市场上承包发行彩票。记者调查发现，2000年的时候他就涉嫌伪造假公证书，冒领一笔二十万元的大奖。
原陕西省体彩中心工作人员王晓斑：“那么划账的时候，就要按照这个数字划到承包商的账上。”
记者：“承包商是谁?”
王晓斑：“当时的承包商就是杨永明。”
4月11日，我们栏目播出了西安宝马假彩票事件背后有承包商在发行彩票的内幕，而这个承包商在四年前就曾造假的劣迹也浮出了水面。节目播出后，引起了强烈反响。
许多观众提出这样的疑问：彩票既然是国家发行，为什么还会出现杨永明这样的个体承包商?一个有做假前科的人，为什么还能继续承包彩票?这中间到底存在什么样的利益关系?带着这些疑问，我们的记者在西安继续进行了调查。
在陕西省体育彩票管理中心，记者看到了两份中国体育彩票即开型规模销售承销合同。这两份合同的甲方都是陕西省体彩中心，而乙方都是杨永明。
记者注意到，这两份合同规定：杨永明必须在2003年1月10日起至2005年1月9
日止，完成即开型中国体育彩票规模销售3300万元。销售地点为西安、渭南、延安等城市。
合同还规定：杨永明负责彩票销售现场棚架、人员安全等问题，并承担一切经济风险和各项支出以及相关法律责任；在彩票销售过程中如有彩票丢失、亏款、超兑奖金、假币、票据短缺等造成的一切经济损失将由杨永明赔偿和承担。而杨永明得到的好处是：从彩票销售资金中分得11％的发行费。
代表陕西省体彩中心和杨永明签订合同的人叫张永民，他是陕西省体彩中心副主任。
陕西省体彩中心副主任张永民：“我们现在叫合作伙伴。”
然而据记者了解，这种合作方式并不符合财政部的有关规定。2003年，财政部关于印发<即开型彩票发行与销售管理暂行规定》的通知第十七条明确规定：彩票机构不得采用承包、转包、买断等形式对外委托彩票发行和销售业务。既然不允许彩票对外承包，为什么陕西省体彩中心还要与杨永明签订这样的合同呢?一位知情人士向记者透露，在这种通常做法的背后，实际上是经济利益的驱动。
原陕西省体彩中心工作人员王晓斑说：“因为现在这个彩票市场不太好做，就是说风险很大。”
记者：“你所说的是即开型彩票?”
王晓斑：“对，即开型彩票风险很大。”
根据国务院的有关规定：彩票募集资金的分配比例为：返奖比例不得低于销售额的50％，彩票公益金比例不得低于35％，发行费用比例不得高于15％，而且在发行费中还要向彩票印制单位支付3％的彩票成本。对于彩票发行机构来说，这意味着前期投人和后期收益都只能来自于12％的发行费。
如果以发行1000万元的即开型彩票为例，发行机构获取的发行费最高只有120万元。如果发行机构在前期的投入，比如广告、场地租金、销售人员工资等等方面支出了100万元，那么在完成1000万的销售之后，可以净赚20万元。当然，这只是理想的结果，实际上许多彩票的发行都无法做到完全销售，比如广告宣传效果不好，或者碰上下雨天购买彩票的人少，还有其他的原因等等，如果最后彩票只销售了600万元，那么发行机构所能得到的发行费只有600万元的12％，也就是?2万元，这笔收入和前期的100万元投入相比，亏损额为28万元。为了规避这样的风险，许多彩票发行机构往往选择和承包商进行合作。
原陕西省体彩中心工作人员王晓斑说：“如果要是承包商承包了，发行机构没有什么风险，它就没有风险了。”
在陕西省体彩中心和杨永明签订的合同上，记者注意到，作为承包商的杨永明承担着一切经济风险和各项费用的支出，以及相关法律责任，为此，他分得了11％的发行费；而无需承担任何经济风险的陕西省体彩中心，也能从中分得1％的发行费。对于陕西省体彩中心来说，这显然是一笔只赚不赔的买卖。可是承包商们为什么又甘于冒这样的风险呢?
原陕西省体彩中心工作人员王晓斑说：“发行商为了啥?发行商他是为了利益，他不是说为了公益事业。他的出发点，第一肯定是他要获利。他不获利他不会做这件事情。”
既然发行即开型彩票的风险很大，那么承包商又如何能保证自己获利呢?王晓斑告诉记者，承包商获利的途径只有两个，一是减少支出，节约成本；第二就是操纵大奖，据为已有。
记者：“很多彩民都认为他们去摸这个彩票是在碰运气。但是听你那么一说，好像这个彩票，他们能不能中着大奖其实是人为控制的?”
原陕西省体彩中心工作人员王晓斑：“能不能中大奖也不能说都是人为控制的。我不是说全国，我是说就我碰到过人为控制的，在做这个彩票的时候它人为控制了。”
记者：“这样的情况，据你所见所闻普遍吗?”
王晓斑：“我反正这个圈子比较小，在陕西这边即开彩票，就是说大一点的市场几乎都有，杨永明做的市场几乎都有。”
王晓斑告诉我们记者，承包商杨永明的做假行径，在业内早就是个公开的秘密。但奇怪的是，他不仅没有因此被清退，陕西省体彩中心反而继续扩大杨永明的承包金额，从2003年的1500万元，上涨到2004年的1800万元。今年，杨永明甚至还被陕西省体彩中心封为即开规模彩票的销售主管。而有了这样宽松的环境，杨永明造起假来也变得更加肆无忌惮。
承包商杨永明和他的监管者
其实杨永明的造假伎俩并不是十分高明，这些假地址、假身份证和假电话，只要稍做调查就能戳穿，但是为什么这些虚假资料能够通过层层验证呢?据我们记者调查，杨小兵、刘晓莉、刘亮和王军这四位中奖者，当时都是由一个叫孙承贵的人负责为他们兑的奖，当时，中奖者的地址、身份证和联系电话都是由孙承贵负责登记，而中奖彩票的保管人也是这个孙承贵。那么孙承贵又是个什么人呢?
根据2003年财政部关于印发《即开型彩票发行与销售管理暂行规定》的通知第十六条：以下I作和业务不得对外委托，其中就包括彩票的保管和兑奖。而孙承贵既是彩票66兑奖员，又是彩票的保管员，显然他应该是彩票中心的工作人员。但奇怪的是，无论在陕西省体彩中心还是在西安市体彩中心，记者都没能查到这个叫孙承贵的工作人员。那么孙承贵为什么有资格参与如此重要的彩票兑奖和保管工作呢?
记者：“孙承贵平时的工作是干什么的?’’
承包商杨永明：“平时的工作，平时他也是在即开型彩票市场上。”
记者：“他是省体彩中心的人吗?”
杨永明：“不是省体彩中心的人。”
记者；“是西安体彩站的人吗?”
杨永明：“不是西安体彩站的人，他是我们这次活动聘请来的。”
据杨永明向警方供认，他所聘请的这位叫孙承贵的工作人员，正是他的作案同伙。
目前孙承贵已经失踪，警方正在积极寻找他的下落。在孙承贵的家中，孙承贵的妻子已是泣不成声。自己的丈夫为什么会做出这样的事情，她至今不能理解，也不敢相信。
根据财政部的规定，承包商聘请的人员根本没有资格从事彩票的兑奖和保管工作，可为什么孙承贵却当上了彩票兑奖员和保管员呢?记者采访了这次彩票发行的主办单位西安市体彩管理中心。
陕西省西安市体彩中心主任樊宏说：“我们的程序按最初我们兑奖员的工作须知，程序上基本都是我们按以前的惯例这样走下来的。”
正是西安市体彩中心的这种惯例，使得承包商杨永明顺利地在兑奖员这个重要的监管位置上插进了自己的人手，这为杨永明做弊提供了第一个便利条件。而杨永明接下来要面对的第二个关口就是陕西省体彩中心的监管。而他是怎么过了这道关口的呢?
记者：“杨永明是你的属下吗?”
陕西省体彩中心发行部副部长吴燕华：“是我的属下。”
记者：“他的工作应该向你负责?”
吴蒸华：“对。”
记者；“这件事情你觉得他尽到了他的工作职责吗?我是指他没有向你汇报?”
吴燕华：“这确实是他的工作失误。”
陕西省体彩中心派出的监管者，如果连大奖中出现假彩票这样的事情都不闻不问的话，他们究竟能负起多少监管责任，就需要打一个问号了。事实上，承包商杨永明轻松绕过陕西省体彩中心之后，他面对的最后一关，就是现场的公证人员了。
这次彩票销售现场的公证工作是由西安市新城区公证处承担的。按照现场的规定，每一位中得宝马大奖的人都要经过现场公证。在新城区公证处，记者注意到，公证员所审核的第一份材料就是身份证明。可为什么杨小兵、刘晓莉和王军他们的假身份证，能够经过公证员的审核并最终顺利完成公证呢?记者提出采访当时现场的公证员董萍，但她始终没有露面。
就这样连过三关之后，对杨永明来说，监管已经是形同虚设了。据他供认，其实在彩票销售中，每次抽奖，他都会把装有宝马车大奖的信封拿出来。彩民上台二次摸奖的时候，只有他的同伙才能够抽到宝马车。而在刘亮参加的那次抽奖中，杨永明在调包过程中拿错了信封，这才让刘亮幸运地抽到了宝马车。
三、申论要求
1．请用不超过150字的篇幅，概括给定材料所反映的主要问题。 (20分)
2．请用500宇左右的篇幅，提出解决给定资料所反映问题的方案。要有条理地说明，要体现针对性和可行性。(30分)
3．根据上述材料，自选角度，自拟题目，写一篇1200字左右的文章。要求中心明确，内容充实，论述深刻，有说服力。(50分)
参考答案
1．答案提示
因我国彩票业立法滞后，管理体制不规范等原因，造成了西安宝马假彩票案的发生。
而该事件也带给我们诸多与此相关的思考。
2．答案提示
(1)彩票发行机构与其行政主管部门完全脱钩，实现彩票发行的企业化经营。改革的方向是使各级福利彩票发行中心和体育彩票发行中fc转变为彩票发行企业，改组后的彩票发行公司的产权性质可以足国有独资企业，也可以是现有的各级中心利用现有资产共同组成的多法人、多层级国有股份公司集团。
(2)打破彩票行业的行政垄断，调整两大彩票发行机构的产品，建立间接竞争的彩票市场。具体地说，把福利彩票发行中心改组为专门负责在全国发行乐透型和数字型彩票的公司，把体育彩票中Iu改组为专门负责发行足球彩票和其他竞猜型彩票的公司。
(3)改革现有的彩票经营牌照的发放方式，彩票经营许可牌照应由目前的直接授予改为竞标方式发放，竞标所得构成彩票行业公益金的重要收入。利用这一方式发放牌照的好处是，彩票发行企业之间的竞标可以使其通过发行彩票仅能获得行业平均利润，这将使彩票购买者受益。
(4)统一彩票行业监管权力，设置独立的专业化垂直监管机构。彩票发行机构与民政和体育行政管理部门脱钩将使得彩票监管职能自然地向财政鄙集中。
3．参考例文
西安“宝马假彩票案”暴露政府信誉的滥用和危机
当轰动一时的西安彩票案终于水落石出的时候，我们需要从关注事件本身的进展挣而去思考它带蛤我们的启示。笔者认为“宝马假彩票囊”带给我们的最大启示就是它暴露了政府信誉的滥用和危机。
作为博彩形式之一，彩票业得以存在的所有理由，都维系于信誉。无论公私，博彩业存在的基础就是公开的规则和对规则的严格遵守。如果失去了规则和信誉，博彩业就不再是至少具备形式公平的博弈和游戏，而是成了公然的诈骗和抢劫。
自中国恢复彩票业以来，一直由政府设立专门部门进行垄断专营，并同时大力打击由私人发行的各种“私彩”。而政府采取这种做法的初衷，只有两个可能的原因，一是担心“私彩”可信度太低，可能给彩民利益带来损失，因此以政府估誉保证彩票发行的公正合理；二是政府认为彩票发行是一个有巨利可图的资源，因此决定利用政府权力垄断经营以独享其利，井将其用于可使社会普遍受益的公益事业。
但是，西安彩票事件却充分暴露出在彩票发行活动中，存在着严重的政府信誉枚廉价出卖和滥用的现象，如果处理不当，则可能给政府信誉带来巨大捐害和危机。
分析西安彩票囊，其实质是以政府名义设立的体彩中心·，向承包发行彩票的搔永明等人廉价出让政府信誉，而杨永明则以损毁政府信誉为手段i以获得个人私利，在这里，承包给个人的彩票发行已经与“私彩”无弄，政府信誉反而为“私彩”的失信行为打了掩护．而且由于所谓承包发行是承色商明确的牟利行为，使政府实行彩票专营的目的也变得可疑起来。
彩票案曝光后，陕西省体彩中心的某位主任曾经表示可以“用人头担保”彩票发行方不存在造假行为。所幸现代法律并不以当事人的赌咒作为刑罚的依据，否则这位主任就得为自己脑袋的去留操一操心。不过即便这位主任村脑袋暂时无忧，我们也有必要提醒他知道，瑰代政府的合法性基础，建立在一系列法律、政治制度之上，政府必须始终如一地严格遵守这些汝律、制度；以取得公民的长久信任，才能保证政府的合法性基础不被破坏；在这一原则问题上，某一官员的脑袋或所谓“人格”，都起不到什么担保的作用，而他们的违法行为对政府信誉的破坏，倒是迅速而且高效的。
所谓“塞翁失马，焉知祸福”，但愿西安“宝马假彩票案”能够给我们以警醒：再好的政府信誉，也经不起再来几个彩票案的恶性破坏。
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